บทเรียนอาเซียนชี้ว่า “ภาษีบุหรี่อัตราเดียว” คือทางออกของรายได้รัฐและการสกัดบุหรี่เถื่อน โดยรองศาสตราจารย์ ดร. ภัทรกิตติ์ เนตินิยม นักวิชาการอิสระ ผู้เชี่ยวชาญด้านการเงิน
ประเทศไทยเป็นสมาชิกในกลุ่มอาเซียน ซึ่งสินค้าที่ผลิตในประเทศสมาชิกและมีการนำเข้ามาไทยส่วนใหญ่จะได้รับการยกเว้นภาษีศุลกากร ในกรณีของบุหรี่ ผู้นำเข้าเพื่อจำหน่ายยังมีภาระภาษีจากอัตราสรรพสามิต และภาระจากภาษี Ear Mark Tax ต่างๆ เช่น สสส. หรือ Thai PBS เป็นต้น ในขณะที่ผู้ผลิตก็ต้องเสียภาษีเช่นเดียวกับผู้นำเข้า โดยล่าสุดบทความวิจัย เรื่อง The Structural Design of Tobacco Control and the Shadow Economy: Revenue Integrity and Illicit Tobacco Trade in Selected ASEAN Countries เผยแพร่เมื่อเดือนมิถุนายน 2569 โดย Friedrich Schneider จาก Johannes Kepler University และ Alban Asllani จาก University of East London ซึ่งศึกษาประสบการณ์ของ 6 ประเทศอาเซียน ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ ไทย และเวียดนาม เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างภาษี การบังคับใช้กฎหมาย และปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมาย
งานวิจัยฯ พบว่า ปัญหาบุหรี่ผิดกฎหมายไม่ได้ขึ้นอยู่กับระดับภาษีเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นกับโครงสร้างภาษีด้วย ประเทศที่ใช้ระบบภาษีเรียบง่าย โปร่งใส และคาดการณ์ได้ ส่วนใหญ่มีการจัดเก็บรายได้มีประสิทธิภาพมากกว่าและมีช่องโหว่น้อยกว่า ขณะที่ระบบภาษีที่ซับซ้อนหรือแบ่งหลายอัตรามักสร้างแรงจูงใจให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษี การบิดเบือนราคา และการย้ายไปสู่สินค้านอกระบบที่ไม่เสียภาษี
อินโดนีเซียเป็นตัวอย่างสำคัญของประเทศที่เคยมีโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่ซับซ้อนมาก โดยเคยมีอัตราภาษีถึง 19 ขั้น ก่อนจะทยอยลดลงเหลือ 8 ขั้นในปัจจุบัน งานวิจัยฯ พบว่า ความซับซ้อนเปิดช่องให้ผู้ผลิตพยายามคงการผลิตให้อยู่ในกลุ่มภาษีต่ำ หรือปรับรูปแบบสินค้าเพื่อเสียภาษีน้อยลง ส่งผลให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีและการผลิตนอกระบบอย่างแพร่หลาย บทเรียนจากอินโดนีเซียชี้ให้เห็นว่า ระบบภาษียิ่งซับซ้อน การจัดเก็บภาษีก็ยิ่งยาก และตลาดผิดกฎหมายก็ยิ่งมีพื้นที่เติบโตมากขึ้น
ด้านมาเลเซียสะท้อนอีกมิติหนึ่งของปัญหา หลังการปรับขึ้นภาษีบุหรี่อย่างรวดเร็วในปี 2558 ช่องว่างระหว่างราคาบุหรี่ถูกกฎหมายกับบุหรี่เถื่อนขยายตัวอย่างมาก จนมาเลเซียกลายเป็นหนึ่งในประเทศที่มีสัดส่วนบุหรี่ผิดกฎหมายสูงที่สุดในภูมิภาค งานวิจัยชี้ว่า หากราคาสินค้าถูกกฎหมายสูงขึ้นเร็วกว่าศักยภาพในการปราบปรามการลักลอบนำเข้า ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอาจไม่ใช่รายได้ที่เพิ่มขึ้น แต่เป็นการขยายตัวของตลาดผิดกฎหมายแทน
ในทางกลับกัน ฟิลิปปินส์ถูกยกเป็นกรณีศึกษาความสำเร็จที่สำคัญ ก่อนปี 2555 ฟิลิปปินส์ใช้ระบบภาษีบุหรี่หลายอัตราเช่นเดียวกับไทย แต่ได้ปฏิรูปครั้งใหญ่ผ่านกฎหมาย Sin Tax Reform โดยเปลี่ยนไปใช้ระบบภาษีอัตราเดียว ทำให้รายได้ภาษีเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ การจัดเก็บมีความโปร่งใสมากขึ้น และรัฐสามารถนำรายได้ไปสนับสนุนระบบหลักประกันสุขภาพได้มากขึ้น แม้ยังมีปัญหาบุหรี่ลักลอบนำเข้าบางส่วน แต่โครงสร้างภาษีที่เรียบง่ายทำให้การจัดเก็บภาษีบุหรี่มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน
สิงคโปร์เป็นอีกตัวอย่างที่น่าสนใจ แม้จะใช้อัตราภาษีในระดับสูง แต่ใช้โครงสร้างภาษีที่เรียบง่าย โดยใช้ภาษีปริมาณเพียงอย่างเดียว ควบคู่กับการบังคับใช้กฎหมายที่เข้มงวด ส่งผลให้สัดส่วนตลาดบุหรี่ผิดกฎหมายอยู่ในระดับต่ำกว่าหลายประเทศในภูมิภาค บทเรียนจากสิงคโปร์คือ ความเรียบง่ายของระบบภาษีช่วยให้รัฐสามารถตรวจสอบการจัดเก็บภาษีและบังคับใช้กฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ส่วนเวียดนามกำลังอยู่ระหว่างการปฏิรูปภาษีผ่านการทยอยลดการพึ่งพาภาษีตามมูลค่าและเพิ่มบทบาทของภาษีตามปริมาณ เหตุผลสำคัญคือภาษีตามมูลค่าสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตกำหนดราคาสินค้าเพื่อหลีกเลี่ยงภาระภาษี ขณะที่ภาษีตามปริมาณมีความโปร่งใสกว่าและช่วยให้รัฐคาดการณ์รายได้ได้ดีขึ้น เวียดนามจึงเป็นอีกประเทศที่กำลังเดินไปในทิศทางเดียวกับแนวปฏิบัติสากล
เมื่อหันกลับมามองประเทศไทย จะพบว่าไทยเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ยังคงใช้ระบบภาษีบุหรี่ 2 อัตรา โดยกำหนดอัตราภาษีตามมูลค่าที่แตกต่างกันตามระดับราคาขายปลีก โครงสร้างดังกล่าวสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการตั้งราคาสินค้าให้อยู่ในช่วงที่ได้รับประโยชน์ทางภาษี และทำให้ตลาดเกิดการแข่งขันบริเวณจุดตัดของภาษีมากกว่าการแข่งขันตามกลไกปกติของตลาด
งานวิจัยข้างต้น ยังระบุว่าประเทศไทยมีสัดส่วนบุหรี่ผิดกฎหมายประมาณร้อยละ 28.1 ของตลาด ส่งผลให้รัฐบาลสูญเสียรายได้ทางตรง และทางอ้อมปีละประมาณ 560–920 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (1.8-3.0 หมื่นล้านบาทต่อปี) ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนว่าปัญหาของไทยไม่ได้เป็นเพียงเรื่องการลักลอบนำเข้า แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดจากระบบภาษีซึ่งสร้างช่องว่างทางราคาและแรงจูงใจให้บุหรี่ผิดกฎหมายเข้ามาแข่งขันในตลาดได้ง่ายขึ้น
เมื่อเปรียบเทียบบทเรียนจากอาเซียน จะเห็นว่าฟิลิปปินส์เลือกยกเลิกระบบหลายอัตรา อินโดนีเซียพยายามลดความซับซ้อนของโครงสร้างภาษี เวียดนามกำลังเพิ่มสัดส่วนภาษีตามปริมาณ ขณะที่สิงคโปร์ยังคงใช้ระบบที่เรียบง่ายมาโดยตลอด แนวโน้มของภูมิภาคจึงชัดเจนว่า ประเทศต่าง ๆ กำลังมุ่งไปสู่ระบบภาษีที่บริหารง่ายและมีช่องโหว่น้อยลง ไม่ใช่ระบบที่ซับซ้อนมากขึ้น
งานวิจัยดังกล่าว เสนอแนะว่าการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐจะเพิ่มขึ้น หากใช้ระบบภาษีบุหรี่อัตราเดียว (Uniform tax rate) และเพิ่มน้ำหนักของภาษีตามปริมาณ (Specific tax) มากขึ้น เพื่อให้ระบบภาษีมีความเรียบง่าย โปร่งใส ลดการบิดเบือนราคา และเพิ่มประสิทธิภาพด้านรายได้รัฐควบคู่ไปกับการบังคับใช้กฎหมาย นอกจากนี้ ยังเสนอให้มีการปรับภาษีอย่างค่อยเป็นค่อยไปและคาดการณ์ได้ พร้อมยกระดับการปราบปรามบุหรี่ผิดกฎหมายโดยใช้ข้อมูลและการสืบสวนเชิงลึกมากขึ้น กล่าวโดยสรุปการใช้ระบบภาษีบุหรี่แบบ 2 อัตราในประเทศไทย ผ่านมาเป็นระยะเวลากว่า 9 ปีแล้ว ข้อมูลจากงานวิจัยล่าสุดที่นำเสนอให้มีการจัดทำ โครงสร้างภาษีที่เรียบง่าย โปร่งใส และคาดการณ์ได้ จะเกิดประโยชน์สูงสุดกับทุกๆ ฝ่าย ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการรักษารายได้รัฐ ลดปัญหาบุหรี่เถื่อน และยกระดับประสิทธิภาพของนโยบายภาษีในระยะยาว การเดินหน้าสู่โครงสร้างภาษีบุหรี่อัตราเดียวจึงเป็นแนวทางที่สมควรได้รับการผลักดันให้เกิดขึ้นให้ได้โดยเร็ว